水利建設具有典型的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性特征，是“三農”領域的薄弱環(huán)節(jié)，也是今后一個時期中國農業(yè)發(fā)展銀行信貸支持的重點領域。農業(yè)政策性銀行貸款從本質上講屬于政府提供的一項公共服務，具有公共品或準公共品屬性。本文從公共服務的視角，分析農發(fā)行水利建設貸款現狀及存在問題，就完善服務功能推進水利建設信貸業(yè)務發(fā)展重點進行探討。
公共服務的信貸支持模式
按照公共選擇及公共品理論，政策性銀行貸款供給可打破政府統(tǒng)攬格局，采用市場化、商業(yè)化的方式運作。具體而言，可區(qū)分各種不同性質、類型的信貸公共品，將籌資主體和生產主體分離，把政策性貸款的生產交給政策性金融機構，由其提供政策性貸款產品。而政府只需以出資者的身份，以提供補償、政策支持、提供擔保、讓渡收益權等方式，向金融機構購買相關產品，以提高政策性貸款供給效率。目前的信貸支持模式主要有以下四種。
政策支持型信貸模式。所謂政策支持型信貸模式，即政府部門通過給予政策性金融機構一定的優(yōu)惠政策（包括稅收優(yōu)惠、資金來源優(yōu)惠、不良貸款優(yōu)先處置等），并且準許貸款利率由市場定價，引導政策性金融機構降低貸款門檻，加大對特定農業(yè)生產或特定群體的信貸投入。
財政補償型信貸模式。所謂財政補償型信貸模式，即政府部門承諾以財政資金對政策性金融機構從事某項農業(yè)信貸投入而產生的損失給予補償，指定政策性金融機構采取封閉運行的方式進行的農業(yè)信貸投入。這種信貸模式適合于經營風險大、無盈利或盈利較低、期限長，但關系農業(yè)市場穩(wěn)定或影響國家安全的農業(yè)生產項目。
政府保障型信貸模式。所謂政府保障型信貸模式，即政府部門通過成立農業(yè)擔保公司，為農戶或涉農企業(yè)提供貸款擔保服務，幫助農戶和企業(yè)達到政策性金融機構的信貸標準以取得信貸支持。這種信貸模式適用于那些有一定贏利能力，但缺少抵押擔保物的農戶和涉農公司較大規(guī)模的信貸資金需求。
收益權抵押型信貸模式。所謂收益權抵押型信貸模式，即政府部門將具備壟斷性質的公共事業(yè)項目的收費權或預期收益權抵押給政策性金融機構，從而取得政策性金融機構的信貸支持。這種信貸模式適合于具有很強社會效益的農業(yè)農村基礎設施建設。農發(fā)行目前開展的大中城市郊區(qū)的土地整治項目、農民集中住房建設項目和大部分水利建設項目等都屬于此類范疇。
農發(fā)行水利建設貸款運行中存在的主要問題
相關配套政策不到位，信貸支持模式單一
水利建設項目規(guī)模大、建設周期長、收益水平低，具有典型的公益性特征，屬于高風險投資領域。如果國家不出臺相應的配套扶持政策，僅靠市場手段吸引社會資金投入，則很難達到預期目標。事實上，近年來水利基礎設施建設老化、落后的問題越來越嚴重，已經引起決策層面的高度重視。2011年中央專門發(fā)布關于水利改革發(fā)展一號文件，充分說明依靠政府這只“看得見的手”來干預水利建設的現實必要性和緊迫性。從公共服務的視角來看，水利投資也屬于典型的公共服務范疇。在政府直接投資還難以一步到位情況下，發(fā)揮政策性銀行的先期倡導性職能作用尤為重要。而目前，農發(fā)行所使用的貸款模式還僅僅局限于以土地預期收益權為質押的“收益權抵押型”信貸操作模式，與此相適應的“政策支持型”、“財政補償型”、“政府保障型”等信貸運作模式還難以啟動。很顯然，這是由于國家在政策性銀行信貸支水方面沒有出臺相應的優(yōu)惠政策、補償政策和承擔風險的保障政策所導致。從農發(fā)行操作層面來講，雖然水利建設貸款被列入政策性范疇，但由于缺乏配套政策，只能按照商業(yè)性信貸管理要求來運作。為有效防控水利建設項目貸款的高風險，各級行辦貸人員在調查評估、審查審議、審批發(fā)放等環(huán)節(jié)勢必要抬高門檻，從嚴掌握，進而帶來辦貸效率的低下，并嚴重影響信貸支水的社會效益。
貸款供給與需求不銜接
一方面，水利建設項目資金缺口巨大。根據2011年中央一號文件的規(guī)劃，未來10年內將投入水利建設資金4萬億元，而據財政部數據顯示，2011年中央財政投向水利的資金為1280億元，僅2011年一年水利投資缺口就高達2720億元。但另一方面，農發(fā)行雖有信貸計劃，卻沒有合適的水利項目承貸。導致水利貸款“供需失衡”的原因在于傳統(tǒng)的水利項目運作體制不適應目前貸款管理需要。水利設施投資規(guī)模巨大，建設周期較長，同時對用地規(guī)劃、流域與氣候等有深遠影響，因此一般由國家或省級水行政主管部門規(guī)劃審批。由于有國家和省級財政資金支持，一些地方水利部門一是存在“等、靠、要”思想，認為水利設施建設是國家的工程，國家給多少錢辦多少事。二是不愿意到銀行貸款。因為從銀行貸款，一怕?lián)熑�，二怕找麻煩，三怕出利息。尤其是近年來國家對財政資金的撥付使用審計日益嚴格，對于貸款產生的利息，水利部門無法解決。上級撥款只允許用于建設資金，不允許用于承擔利息。即使當地政府愿意承擔貸款利息，但由于會導致投資預算“超支”，在上級審計中也面臨違規(guī)受罰的窘境。如農發(fā)行河南省分行于2009年發(fā)放7000萬元農業(yè)綜合開發(fā)貸款支持南陽鴨河口水庫除險加固工程建設項目，市政府特批500萬元作為利息來源。即便如此，水利部門對該筆資金的使用是否合規(guī)一直存在顧慮。
水利建設承貸主體選擇困難
根據農發(fā)行信貸政策，可以作為政府主導的水利建設項目借款人的主要有融資平臺公司、機關法人、事業(yè)法人三類。但由于政策原因和歷史原因，農發(fā)行在選擇上述三類承貸主體時仍面臨一些困難。一是政府融資平臺公司。2010年國家對地方政府融資平臺進行清理整頓，但由于各地經濟發(fā)展水平不一，地方財政實力不同，對地方政府融資平臺進行規(guī)范、清理的進度也不一樣，越是一些山區(qū)縣、貧困縣，政府融資平臺實力越弱、包袱越重、規(guī)范和清理的進展越慢。而恰恰在這些偏遠貧困地區(qū)，對水利建設貸款越渴求，資金供需矛盾越突出。二是事業(yè)法人。地方水利局不像公路局、土地局等職能部門，下屬有項目運作經驗豐富的農村公路管理所、土地儲備中心等事業(yè)單位，缺乏合法有效的承貸主體。水利部門體制機構的缺失使農發(fā)行的信貸資金面臨“無人承貸”的困境。三是機關法人。盡管農發(fā)行在信貸管理制度上將“機關法人”納入了借款人的范疇，但依照人民銀行有關規(guī)定，機關法人不能辦理貸款卡；同時農發(fā)行也沒有對“機關法人”進行確切定義，更沒有規(guī)定“機關法人”的貸款條件和準入門檻，在政策上存在模糊地帶。
缺乏有針對性的“水金融”信貸產品
目前農發(fā)行沒有專門支持水利建設的“水金融”信貸產品和管理辦法，貸款審批手續(xù)與其他農業(yè)農村基礎設施建設貸款品種通用，未考慮水利建設項目有諸多特殊性，無形中提升了準入門檻。一是對水利項目的“資本金”約束過死。目前農發(fā)行接洽的水利建設項目，一般由中央、省級財政投資，市縣級財政配套，沒有也不可能由貸款主體或建設單位籌措建設資金，而農發(fā)行在項目準入時仍生搬硬套一般商業(yè)性《項目評估指引》中對“資本金”的硬性規(guī)定，即使在農發(fā)行《水利貸款管理辦法》（征求意見稿）中，也同樣規(guī)定了資本金的比例不能低于20%，卻又沒有對水利項目資本金的概念和來源進行明確說明。在評估過程中，有的將中央省級財政資金作為資本金，也有的將縣級配套部分作為資本金，還有的將已到位的所有財政補貼都作為資本金。認識和管理上的混亂影響了辦貸效率和辦貸質量。二是對水利項目開工許可的行政審批手續(xù)限制過多。按現行《固定資產貸款管理辦法》，水利貸款發(fā)放前必須落實“四證”。根據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，國務院將水利項目開工審批權授予水利部，水利部據此下發(fā)了《關于加強水利工程建設項目開工管理工作的通知》，從項目法人的設立，到最后項目開工，都沒有規(guī)定地方建設部門或規(guī)劃部門審批的環(huán)節(jié)。強求“四證”的結果，導致銀行信貸項目準入門檻反而高于行政立項審批準入門檻。一些承貸主體為落實要求，協(xié)調地方規(guī)劃部門辦理“人情證”、“變通證”，既浪費了行政資源，也造成了事實上的行政審批手續(xù)不合規(guī)。
支持對象限定過死，非政府主導水利項目融資困難
2007年農發(fā)行下發(fā)的《中國農業(yè)發(fā)展銀行農村基礎設施建設和農業(yè)綜合開發(fā)貸款辦法（試行）》時，貸款對象是“企業(yè)法人、事業(yè)法人和其他經濟組織�！彪S著國家宏觀政策的調整，到2011年農發(fā)行下發(fā)《關于加強農業(yè)農村基礎設施建設貸款管理有關政策要求的通知》文件時，企業(yè)法人事實上已被“排擠”出了貸款對象范圍以外。從發(fā)展的角度看，機關事業(yè)法人（主要指各級水利部門）和政府融資平臺雖然承擔了絕大部分的水利建設任務，但既缺乏項目運作經驗，也沒有融資意識，需要一個較長的“磨合期”。而企業(yè)法人的逐利性，決定了其具有貸款的積極性高、項目運作經驗豐富、與銀行配合程度密切等優(yōu)勢，尤其是其承擔的項目一般都有良好的經濟收益，應當而且也可以成為農發(fā)行水利客戶的重要組成部分。
宣傳營銷力不夠，社會各界對水利建設貸款缺乏熱情
一方面，地方政府對農發(fā)行水利貸款要求迫切，督促加快實施進度；但另一方面，又對農發(fā)行貸款條件了解較少，尤其對涉及有關“四證”辦理、土地收益權質押及開立專戶等管理要求不愿協(xié)調或協(xié)調不力，導致貸款項目落實困難。有關涉水部門更是對水利建設貸款熱情不高，缺乏內在動力，不愿添“麻煩”，背借款包袱，導致在支持水利建設上似乎只有農發(fā)行在單兵作戰(zhàn)。
關于水利貸款的思考
爭取配套政策，形成多元化信貸支持模式
首先是爭取配套政策。針對水利建設公益性、基礎性、戰(zhàn)略性特點，應積極向國務院和有關部門反映，爭取相關扶持政策，包括資金來源、信貸計劃、稅收政策、補償政策和單獨反映與考核機制早日出臺，打破在承貸主體、貸款方式等方面的約束，實現政策支持型、財政補償型、政府保障型等多種信貸支持模式的有機結合。其次，農發(fā)行系統(tǒng)內應加強對水利貸款的政策傾斜，將水利貸款的問責、考核以及核呆、剝離政策與其他貸款單列，為水利貸款營銷和實施創(chuàng)造寬松環(huán)境。
打造“水金融”產品，推進金融服務創(chuàng)新
近年來，隨著我國經濟發(fā)展方式的轉變，一些新的金融產品如“低碳金融”或“碳金融”、“汽車金融”、“綠色信貸”等應運而生。筆者設想，農發(fā)行在支持水利建設方面，也應打造一種“水金融”或“水信貸”專門產品，促進信貸支水力度的加大�！八鹑凇狈褐概c水利活動有關的各種金融制度安排與交易活動。包括水權及衍生品的交易、水資源的開發(fā)利用與保護、節(jié)水項目的研發(fā)、污水處理等項目投融資以及相關的辦貸流程和操作規(guī)范，目的是加快水利建設項目的準入和辦貸速度。“水金融”應作為農發(fā)行一個品牌來打造，在制度設計上應該將水利建設貸款項目的準入邊界、貸款管理要求、押品創(chuàng)新（包括水權證質押）及信貸支持模式等內容全部吸納進去。
實施寬進嚴出經營策略，適當降低準入門檻
目前，農發(fā)行在水利建設貸款項目營銷中，往往因受到一些具體細節(jié)的制約，把好的客戶資源白白丟失掉。筆者認為，農發(fā)行應借鑒其他銀行經驗，采取“寬進嚴出”經營策略。例如對已具備縣級以上水利部門開工許可并下發(fā)文件的項目，可不要求提供建設用地規(guī)劃許可文件；對事業(yè)單位承貸的水利項目，也不應將企業(yè)財務分析辦法生搬硬套，用來測算事業(yè)單位的資產和盈利。對于一些貸款材料及手續(xù)取得需要較長時間的項目，一方面盡量減化不必要的手續(xù)，另一方面，也可放到貸前條件來落實。這樣做的好處：一是工作可以變被動為主動，貸款已經批復，貸前條件不落實，就沒辦法發(fā)放貸款，農發(fā)行就有更多的話語權。二是可以減輕同業(yè)競爭壓力。三是降低準入門檻后，可以贏得政府的支持和有關部門的配合。
因地制宜，多管齊下，構建立體化信貸支持體系
在選擇水利建設貸款項目時，農發(fā)行既要對政府主導有財政背景的大項目進行支持；也要對水利建設領域的薄弱環(huán)節(jié)進行支持。只要有利于水利發(fā)展，貸款支持對象應該實現多元化。首先，應把政府主導、帶有明顯公益性、基礎性、戰(zhàn)略性的項目作為信貸投放著力點，優(yōu)先發(fā)展有政策背景、有中央投資、有事業(yè)單位或機關法人承貸的“純政策性”項目；其次對地方政府關注、涉及民生且有一定經營收益的項目，如農村飲水工程、工業(yè)供水工程、水利景觀建設等，也應加大支持力度，并將“項目經營收益+借款人自身經營收益+借款人能獲得的其他現金流”作為組合還貸來源。在此基礎上，應積極鼓勵發(fā)展民營小水電、小灌溉等水利工程，形成政策性水利貸款與商業(yè)性水利貸款共同支持水利發(fā)展的良好局面。同時鑒于水利項目的特點，與一般商業(yè)性項目相比，應適當放寬非政府主導項目的準入條件。
加大營銷宣傳力度，打造主導銀行品牌
一是加強與政府職能部門的溝通協(xié)調，積極爭取政府支持。充分利用各級政府金融服務辦公室這一平臺搞好項目推介，通過媒體等多種形式大力宣傳農業(yè)政策性銀行支持水利建設信貸政策。二是以優(yōu)質服務促進營銷。對符合條件的水利建設項目上門營銷，搞好項目對接，及時介入調查，通過提供融資方案、擔保方案設計等方式，引導客戶認真落實宏觀調控政策、監(jiān)管政策和項目管理政策，促進客戶營銷和金融服務一體化。（作者單位：中國農業(yè)發(fā)展銀行河南省分行）
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